Po kontroli NIK stwierdził, że system ochrony zabytków w Polsce nie funkcjonuje prawidłowo i skutecznie

Najwyższa Izba Kontroli w opublikowanym w dniu 31 marca 2022 r. raporcie stwierdziła, że w latach 2018–2021 system ochrony zabytków w Polsce nie funkcjonował prawidłowo i skutecznie. Minister oraz Generalny Konserwator Zabytków, a także wojewódzcy konserwatorzy zabytków niewłaściwie realizowali większość zadań określonych w ustawie o zabytkach oraz przepisach wykonawczych. Przedmiotem skarg była przede wszystkim bezczynność organów ochrony zabytków lub przewlekłość w prowadzeniu spraw.

Pomimo wzrostu środków finansowych z budżetu państwa (o 7721 tys. zł), zmniejszył się w latach 2018–2020 procentowy udział przyjętych do realizacji – w stosunku do zgłoszonych – wniosków o dofinansowanie prac przy zabytkach, kierowanych zarówno do Ministra, jak i do wojewódzkich konserwatorów zabytków. Jednocześnie nastąpił wzrost (o 7384 obiekty) liczby zabytków wpisanych w tym okresie do rejestru zabytków, których właściciele lub posiadacze mogą ubiegać się o udzielenie dofinansowania. Uzupełnieniem nakładów z budżetu państwa na ten cel nie stały się – wbrew założeniom – środki Narodowego Funduszu Ochrony Zabytków, ponieważ faktyczne coroczne jego wpływy stanowiły niespełna 5% zakładanych.

W ocenie NIK środki finansowe na ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami, mimo wzrostu nakładów z budżetu państwa, były niewystarczające na sfinansowanie wszystkich potrzeb w tym zakresie, co negatywnie wpłynęło na prawidłowość i skuteczność realizacji zadań oraz może doprowadzić do nieodwracalnej degradacji obiektów zabytkowych.

NIK, nie kwestionując formy konkursowej udzielania dofinansowań na remonty zabytków w Polsce, zwróciła jednak uwagę, że Minister w ograniczonym stopniu miał wpływ na strukturę dotacji pod względem doboru obiektów pod kątem rzeczywistych potrzeb, a tym samym kreowania polityki dotacyjnej w odniesieniu do grup zabytków znajdujących się w najgorszym stanie zachowania. Stwierdzono m.in., że o dotacje na prace przy zabytkach, będących w złym stanie zachowania, bezskutecznie ubiegały się podmioty, które następnie
wnioskowały o skreślenie zabytku z rejestru zabytków
.

Podstawowy akt prawa wewnętrznego w systemie ochrony zabytków w Polsce, tj. Krajowy program ochrony zabytków i opieki nad zabytkami na lata 2019–2022, był opracowywany przez Ministra długotrwale. Prace nad nim zostały sfinalizowane 1,5 roku po zakończeniu poprzednio obowiązującego krajowego programu ochrony zabytków. Ponadto nie zostały osiągnięte zaplanowane w ww. Programie niektóre wskaźniki realizacji zadań. Z kolei kluczowy dokument, określający organizację i sposób ochrony najcenniejszych zabytków w sytuacjach kryzysowych, tj. Krajowy plan ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych, nie był aktualizowany przez Ministra od 2014 r.

Również w czterech z siedmiu objętych kontrolą WUOZ stwierdzono nieaktualizowanie wojewódzkich planów ochrony zabytków. Długotrwale prowadzone były przez Ministra oraz GKZ działania na rzecz utworzenia i prowadzenia dwu narzędzi, mających stanowić pomoc w procesie odzyskiwania utraconych dóbr kultury, w tym zabytków, tj.: Krajowego rejestru utraconych dóbr kultury oraz Krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem.

NIK zbadał też kwestię nakładów finansowych na ochronę i opiekę nad zabytkami. Kontrolerzy wykazali, że:

Do dnia zakończenia kontroli, tj. 3 sierpnia 2021 r. kwota stanowiąca różnicę pomiędzy zwiększonymi przez Ministra nakładami finansowymi na ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami (w ramach Programu „Ochrona zabytków”) – ze 143 195 tys. zł w 2018 r. do 155 253 tys. zł w 2020 r., tj. o 12058 tys. zł, a spadkiem nakładów na ten cel w objętych kontrolą WUOZ, finansowanych z budżetów właściwych wojewodów, z 34 463 tys. zł do 30 126 tys. zł, tj. o 4337 tys. zł. W latach 2018–2020 liczba projektów dofinansowanych przez Ministra ze środków budżetu państwa w stosunku do liczby zgłoszonych projektów zmalała z 27,2% do 25,8%, a wartość projektów przyjętych do realizacji w stosunku do wartości projektów zgłoszonych do sfinansowania środkami budżetu państwa –z 18,7% do 15,7%. Natomiast w objętych kontrolą WUOZ, średnio, liczba projektów dofinansowanych w stosunku do liczby zgłoszonych projektów zmalała z 58,9% do 48,8%, a wartość projektów przyjętych do realizacji w stosunku do wartości projektów zgłoszonych – z 43,8% do 26,2%. Coroczne wpływy NFOZ miały wynosić 16 819,5 tys. zł, a faktyczne przychody stanowiły nie więcej niż 776 tys. zł w każdym roku. Przyjęty uchwałą Nr 82 Rady Ministrów z dnia 13 sierpnia 2019 r. w sprawie „Krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami na lata 2019–2022” (M.P. poz. 808), dalej: Krajowy program ochrony zabytków, KPOZ lub Program. Poprzednio obowiązywał „Krajowy program ochrony zabytków i opieki nad zabytkami na lata 2014–2017” (Komunikat Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 sierpnia 2014 r. o podjęciu przez Radę Ministrów uchwały sprawie ustanowienia programu wieloletniego „Krajowy program ochrony zabytków i opieki nad zabytkami” – M.P. poz. 733).

Według NIK, system ochrony zabytków w Polsce nie funkcjonował prawidłowo i skutecznie. Zarówno Krajowy rejestr utraconych dóbr kultury, jak i wprowadzona od dnia 25 listopada 2016 r. nowa forma ochrony zabytków, tj. Lista Skarbów Dziedzictwa, nie zawierały do dnia 30 czerwca 2021 r. żadnych wpisów. Wystąpiły także przypadki nierzetelnego i opieszałego procedowania przez WKZ spraw związanych z prowadzeniem: rejestru zabytków, co negatywnie wpływało na jego aktualność, oraz wojewódzkiej ewidencji zabytków, co miało wpływ na rzetelność danych Krajowej Ewidencji Zabytków. Ponadto zarówno Minister, jak i WKZ wydawali decyzje administracyjne oraz rozpatrywali skargi i wnioski w sprawach ochrony zabytków z naruszeniem trybu i terminów określonych w Kpa. Nadzór i kontrola były prowadzone przez organy ochrony zabytków – co do zasady – rzetelnie, jednakże NIK wskazała na niepełny ich zakres i ograniczoną skuteczność podejmowanych działań. GKZ nie organizował i nie prowadził kontroli w zakresie przestrzegania oraz stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. NIK zwróciła także uwagę na niską częstotliwość przeprowadzanych przez pracowników Ministerstwa kontroli działalności wojewódzkich konserwatorów zabytków.
Stwierdzono również przypadki niemonitorowania przez WKZ realizacji nałożonych na właścicieli zabytków zaleceń pokontrolnych i nakazów. Środki finansowe na ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami były wydatkowane na ogół prawidłowo, jednakże były one niewystarczające na sfinansowanie wszystkich potrzeb w tym zakresie. Ponadto – w związku z konkursowym trybem finansowania prac przy zabytkach – Minister w ograniczonym stopniu miał wpływ na strukturę dotacji, a tym samym kreowania polityki dotacyjnej w odniesieniu do grup zabytków znajdujących się w najgorszym stanie zachowania.

NIK stwierdził również, że:

„Nie zostały wypracowane przez Ministra mechanizmy zapewniające: współdziałanie jednostek samorządu terytorialnego na rzecz realizacji zadań wynikających z ustawy o zabytkach oraz rozporządzenia w sprawie ochrony zabytków, a także wzajemne informowanie się przez organy uprawnione do udzielania dotacji o ich udzieleniu. Pomimo wzrostu (o 11 416 tys. zł) w 2020 r. – w porównaniu do 2018 r. – środków na funkcjonowanie objętych kontrolą WUOZ, nie poprawiły się w istotny sposób warunki do prowadzenia działalności, w tym poziom zatrudnienia. Objęci kontrolą WKZ – jako główny czynnik negatywnie wpływający na realizację zadań – wskazywali nieadekwatność wielkości zatrudnienia oraz wysokości wynagrodzeń w stosunku do liczby i zakresu prowadzonych spraw oraz wymaganych od zatrudnianych osób kwalifikacji, doświadczenia i wykształcenia”.

W podsumowaniu NIK podała swoje wnioski z kontroli.

Mając na uwadze wyniki kontroli, Najwyższa Izba Kontroli wnioskuje o:
1) Wypracowanie mechanizmów zapewniających:
− współdziałanie jednostek samorządu terytorialnego w zakresie: opracowania i uzgodnienia z wojewódzkimi konserwatorami zabytków planów ochrony zabytków, sporządzenia gminnej ewidencji zabytków, a

także opracowania samorządowych (powiatowych i gminnych) programów opieki nad zabytkami;
− wzajemne informowanie się przez organy uprawnione do udzielania dotacji o ich udzieleniu.
2) Zapewnienie prawidłowego funkcjonowania Krajowego rejestru utraconych dóbr kultury oraz Krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem.
3) Wzmożenie nadzoru oraz zwiększenie częstotliwości przeprowadzanych kontroli nad działalnością wojewódzkich konserwatorów zabytków.
4) Opracowanie aktualnego Krajowego planu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych.
5) Zapewnienie terminowego wydawania decyzji administracyjnych oraz załatwiania skarg i wniosków w sprawach ochrony zabytków i opieki nad zabytkami zgodnie z przepisami Kpa.

Źródło:

https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/system-ochrony-zabytkow.html

https://www.nik.gov.pl/plik/id,25591,v,artykul_24679.pdf